乾隆中叶以后，教乱海患，迭起不止，民生之糜烂，军饷之耗费，不可数计。而养成之源，尚无人指陈盐弊者。商人营求盐政，定为封轮之制，轮到售盐，不准争先抢售，致有跌价。把持愈甚，盐价愈坚，私销愈畅。道光元年，两江总督孙玉庭奏请楚岸开轮。二年，盐政曾燠奏称：“轮规散后，有亏商本。”玉庭奏驳之。湖广总督陈若霖亦言：“本年较前实溢销二十六万余引。”既而楚督易李鸿宝，又徇商求，言“抢售难免”。八年复封轮。时两淮私枭日众，盐务亦日坏。淮盐岁应行纲额百六十余万引，及十年，淮南仅销五十万引，亏历年课银五千七百万；淮北销二万引，亏银六百万。于是朝廷始认为切己之事，召江督蒋攸铦还京，以江苏巡抚陶澍代之。澍，湖南安化人。嘉、道以后，留心时政之士大夫，以湖南为最盛，政治学说亦倡导于湖南。所谓首倡《经世文编》之贺长龄，亦善化人。而澍以学问为实行，尤为当时湖南政治家之巨擘。澍之治盐务，先见于其嘉庆末为川东道时。川东道驻重庆，私盐横行，沿江千百成群，当事议令营汛开铳击遏，澍谓是必激变，请减价敌私，计减四分之一，居民尽食官盐，私贩遂绝，数郡安堵，而商销亦倍额。此川盐事。川盐之减价，有司尚能主持，遂有此效。淮盐则积重更难返，而减价敌私为根本之计，则天下所同也。

道光十年，澍既为两江总督，朝命户部尚书王鼎、侍郎宝兴赴江宁，与澍会商改革盐法。京朝官所陈变法有二：一、就场定税，二、立厂抽税。皆主一税后听其所之。澍用运使俞德渊议，皆以为未可遽行，主申明旧章，以除弊为兴利，奏定章程十一条。钦差亦密请裁盐政归总督管理，以一事权。于是先行票盐法于淮北，废淮北纲商，以裁陋规为轻本敌私之根本办法。陋规悉在杠坝，起杠过坝，历五坝十杠，再改捆大包赴岸，官吏胥役，层层需索，每引成本至十余两。今立法在改道不改捆，不由杠坝淮所旧道，而改从王营减坝渡河入湖，且每包百斤，出场更不改捆，直抵口岸，除盐价钱粮外止加运费一两，河湖船价一两。每引五两有奇，减于纲盐大半。民贩由州县给照，赴场买盐，分司给以三连票之一连，立限运岸，不准票盐相离及侵越到岸。始则官胥吏举嚣然议其不便。澍委员领运倡导，使人灼知其利，远近辐辏，盐船衔尾到岸，未及四月，请运已逾三十万引，无改捆之搀杂，盐质纯净，而本轻价贱，私贩无利，改领票盐乃有利，贩私皆贩官矣。非特完课有赢无绌，兼疏场河，捐义厂，修考院，本为盐引附纳之项，以销畅收旺，百废具兴，盖以轻课敌私，以畅销溢额，故一纲行两纲之盐，即一纲行两纲之课也。又是岁海州大灾，饥民赖输运之多，转移佣值，全活无算。此淮北彻底变法之效也。