第二次国共合作的形成，是特定环境下结出的特殊果子。它是在许多尚未解决的矛盾依然存在的情况下签订的一个协议。国民党要独裁，共产党要独立、发展、这一矛盾根本无法调和。站在国民党立场上看待这种合作。自然想把对方干净彻底地同化掉。信仰是虚的，暂且放过，先动手分化它的军队吧。9月16日，在那个果子成熟的前夜，西安行营代主人蒋鼎文急电末德：“委座派军部之高参赵锦文、刘伯龙、李放六、乔波梗、政治部副主任李秉中五员已抵长安。”这不是政治学辞典里的“掺沙子”手法吗？朱德、周恩来不敢怠慢，琢磨对策。八日后、出现了这样一份绝妙的复电：五位大员的到来，已引起八路军全体将士不安，既然中央已信八路军可以为国效力，即应信任其自主作战。要是派了监军。恐怕会使官兵心生疑惧。影响战斗力。
站在共产党立场上看待这种合作，自然想独立自由地发展自己。军队和地盘是生存下去的保证。如今军队的相对独立已实现，下一步该争取边区自办了。9月27日，中共中央再次向国民党方面提出边区间题，重申不要一贯反共的丁维汾，并要求设保安司令部，连南京政府派考察团的事也明确表示拒绝。国民党方面推至10月下旬，仍要求边区行政长官电丁维汾挂名。
双方算是打个平手。
与此同时，双方都把目光盯在中共南方各游击区的游击队身上。中共中央认为，这些游击区将成为将来南方革命运动的为清除这些游击队。是根绝南方“赤祸”的最好办法。双方交涉近两个月，仅仅商定叶挺将来出任由这些游击队编成的新四军军长。
此时，日军大部队已攻入绥远和山西。华北地区实际上已呈三足鼎立的局面。面对这种现实。中共中央于11月4日断然决定：“奉南京军政部命令，将陕北镇原等二十余县划为八路军补充区。”同时，又向国民党方面提出增加八路军防区间题。11月8日，毛泽东电告周恩来、末德、彭德怀、任弼时并告各师主要负责人：“太原失守后，华北正规战争阶段基本结束，游击战争阶段开始”，要求各部“放手发动群众，扩大自己，征集给养。收编散兵，应照每师扩大三个团之方针，不靠国民党发饷，而自己筹集供给之。”
毛泽东这一扩军决策，顺乎华北大势，并为以后很长一段时间内在华北地区牵制大量日军提供了可能。这一决定性的动作，唯一的“疏漏”是没事先征得蒋介石大元帅的批准。我们翻遍这一时期国民党军内的条令，尚未找出毛泽东“犯规”的证明。
国民党方面也没有严守“规矩”，10月底，查封了中共中央机关刊物《解放》在西安所设的分销处，个别领导人公开反对提“国共合作”的口号。好像在他们眼里，多一个人知道他们与弱小的共产党实行合作就多了一份耻辱。这种反应是有原因的。10月5日，美国总统罗斯福在芝加哥即兴来了一次美国式的幽默：“日本人已经患了传染病，中国人现在已经打了喷嚏，为防止这种病蔓延，保护国际社会的健康，我看应对这种病加以隔离。”10月6日，国联大会通过决议，表示国联各成员国“对中国给予精神上的援助”。同日，美国国务卿赫尔发表声明：“日本的行为．违反了规范的国际关系原则。抵触了九国公约与非战公约。”
