一、北平治安管理机构的形成

近代北平发生的系列变化中，最显著的就是近代治安管理机构建立。作为清朝的首都，负责城市治安的机构有顺天府尹、步兵统领衙门以及五城司坊。然而这些机构并不是现代意义上的治安管理机构，现代治安管理机构的发端始于庚子事变之后建立的安民公所。

1900年中国爆发了义和团运动，8月，八国联军攻占了京师。联军在入京后，分界而治。由于原有的治安机构陷于瘫痪，清政府的留守官员经多方磋商与各国占领军当局达成协议，由各占领区的绅商相筹设，陆续在各占领区建立了安民公所，所需经费大部分由清政府提供，每月由户部发给各国雇用的华人巡捕办公费银二万余两。[1]安民公所的巡捕由华人充任巡捕，负责“缉拿土匪，举行一切安辑地方事件。至于词讼案件，概不干预”[2]。1901年夏，联军将地面的管辖权交还给清政府后，步兵统领衙门设置了警务处，“左右两翼分设警务公所，督同绅商各公所维护治安”[3]。5月中旬，庆亲王弈劻以各安民公所“办法不一，其中急公好义者实不乏人，而假公济私者亦复难免，亟当切实整顿，咸使划一”[4]，建议“将各公所酌量裁并，除城外各地面应由五城酌拟办法，其城内地面按照八旗，每旗各设一局，皇城内分左右翼各设一局，居中设一总局，以资督率”[5]。5月29日京城善后协巡总局及其下属各协巡局成立，京城善后协巡总局设立10个分局，分驻内城和皇城，其中东城设立4局，西城设立4局，皇城内设立2局，总局最初在方巾巷，之后移到总布胡同。“以步兵统领所属技勇长兵编为警巡巡长巡捕”[6]，所需经费由步兵统领衙门支取。7月10日，京城善后协巡总局札发各分局的《现行章程》明确规定了该局的职责是维持京城地区的社会治安和公共秩序。[7]然而京城善后协巡总局运行一年多，受到颇多非议，1902年9月11日被裁撤，由工巡总局取代。

工巡局是由御史忠廉工部右侍郎胡燏棻提议设立的，肃亲王善耆为步军统领兼领工巡局事宜，之后由礼部尚书那桐接任。设置有六个分局，分别是东安、西安、东北、东南、西北、西南六局，每分局下辖若干巡捕段。工巡总局建立后，除步兵统领衙门外，清政府原有的治安机关全部并入到工巡总局。与京城善后协巡总局相比，工巡局的职责范围更大，它的职责包括工程和巡捕两方面。然而工巡局也不过持续三年，在1905年10月8日，清政府又决定成立巡警部。巡警部奏请将原内外城公巡总局改成内外城巡警总厅，归巡警部管辖。

清朝政府先后建立了京城善后协巡总局、工巡局、巡警部，这些机构是现代警察机构的滥觞。1913年成立的京师警察厅是现代意义上的警察系统，但是即使是京师警察厅还包括有部分市政的功能，职责广泛。1928年南京国民政府成立后，京师警察厅更名为北平特别市公安局，其市政管理等方面的职能被剥离，向治安管理的专项机关靠拢，公安局成为维持北平治安与社会秩序的专门机构。

北平特别市公安局下辖有15区。即内城为内一区、内二区、内三区、内四区、内五区、内六区，计6区；外城为外一区、外二区、外三区、外四区、外五区，计5区；四郊为东郊，西郊、南郊以及北郊，计4区。每区设有若干警察分驻所和派出所，1928年派出所的数目为322处。[8]