在城中村改造过程中，政府面临的问题是，改造资金从哪里来？能否得到合理的回报？拆迁过程中的利益冲突，会不会成为社会不稳定的因素？城中村村民所担忧的是他们现有的既得利益，尤其是房地产租金的收益会不会受到影响？因为在城中村，村民的既得利益不仅高于农民工，也高于一般市民。在农村城市化问题上，人们往往把目光集中在户籍制度改革上，以为只要彻底改革户籍制度，农村城市化进程就会一路凯歌。然而，人们在城中村所看到的，户籍制度的作用已是微不足道，村落城市化并没有因淡化户籍制度而完成，村籍制度更被农民所看重，这又成为村落城市化的拦路虎。更不必说，城中村改造还要经历一个艰难而复杂的产权重新界定和置换的过程，以及社会关系网络的重组过程。城中村改造能否顺利推进，在很大程度上取决于城中村村民改造前后的利益补偿，即不会减少他们的既得利益。

（一）城中村的改造模式选择

城中村改造有多种改造和时刻选择，有政府主导性、村民主导性、开发商主导型，更多的是政府、村民、开发商共同改造型。不同的地区，不同的村庄条件以及不同的事件，都可能影响到改造模式的选择。许多地区改造城中村过程中摸索出来的“一村一策”的改造经验，就说明不同村庄改造模式往往不同。无论选择哪种模式，都要因地制宜根据本地本村的实际情况，采取最佳改造模式。而且无论哪种模式，政府相关部门的作用都是相当重要。

笔者认为，普遍意义上城中村改造的原则：不应进行大规模彻底消除性质的改造；改造应是一个综合性质的改造；同所处的工业化、城市化阶段以及整个城市的发展相互协调的改造；实施“自下而上”与“自上而下”相结合的改造；实施中小规模的、逐步的改造。城中村的改造应根据各地具体的情况，制定适宜的改造目标，选取恰当的改造模式。城中村改造涉及社会组织和社会管理、规划、拆迁（补偿）、融资、集体经济、就业和社会保障等一系列问题，政府应研究制定好各方面的政策措施。

（二）城中村改造的主要操作方式

1．加强城中村管理与整治

解决安全隐患和市政基础设施不足问题是城中村整治的首要工作。除少量市政公用设施外，基本不用涉及建筑的新建，应通过多种手段改善城中村的居住环境，包括历史文化遗存保护、建筑外观改善、公共空间改善、市政公用设施改善、公共配套设施改善和道路交通设施改善。

“控制”先于“大规模改造”是治理城中村的关键。政府宏观治理角色的转变与区域空间干预，涉及国家战略层面的考量，需要较长时期的准备、论证与审议，也需较长时段的制度演化与空间推进。为此，在宏观制度供给约束的前提下，城市城中村的治理改造不宜进行大规模的推进，“控制”先于“大规模的改造”是城中村由较小的空间成本最终实现都市化的关键，即只有先行有效的控制，防止新城中村的形成与城中村违法建设的膨胀，才是行之有效的制度安排，否则，人们有理由推断，老的城中村即使能改造完毕，又有新的城中村会涌现出来。

因此，首先，应进行城中村违章建设的查处与数据库的建立，包括城中村合法与非法建筑、外来人口构成、村民人口结构等的普查，完善投诉举报信访制度，严格巡查制度等举措，并在此基础上，研究建立遏制城中村违章建设的长效机制；其次，对条件成熟的局部城中村进行试点改造，为今后积累改造经验；最后，视政府具体财政能力，进行部分廉租房建设，可根据居住年限等条件以满足低收入群体的部分居住需求。通过这一系列措施，在国家宏观治理结构与制度供给约束去除后，就可以为大规模“数目化”治理改造城中村创造条件与机会。

2．城中村改造